跨越“农与非”的鸿沟
适应社会经济发展的必然之举
据中央电视台报道，2005年6月，某市发生一起交通事故，车上一男一女两名乘客不治而亡。法院的判决让人瞠目结舌———拥有城市户口的男乘客家属获赔41万元，而女乘客因是农村户口，其家属仅获赔17万元。“同命不同价”的背后，折射出我国二元户籍制度的严重缺憾。在无处不在的“户籍怪圈”中，这样的例子又何止一二？
我国现行的二元户籍管理制度是上世纪50年代建立起来的。在计划经济时代，相对于农村户口，城市居民享受着制度规定的十几种特权，住房、教育、医疗、劳动保障，包括类似上面案例的事故赔偿等，都是城乡分割。半个世纪来，正是由于种种附加在户口上的政策、待遇，使变身城里人成为乡下人特有的情结。
“户籍一元制改革是济南市经济社会发展到一定水平的必然之举。”济南市公安局局长孟富强接受采访时说，“济南是山东的省会，是全省的政治、经济、文化中心，近年来，随着济南经济的发展，特别是确定其空间发展战略‘东拓、西进、南控、北跨、中疏’方针，城市建设步伐明显加快，城镇化水平稳步提高，对群众来说首先是户口的问题，大量剩余劳动力将进城务工、经商、从事非农产业，而横亘在他们面前的农业户口既成为他们在工作、生活上的一道不可逾越的门槛，从大的方面来说，又成为人口合理流动以及城市经济发展的阻碍。从社会建设方面来说，随着和谐社会建设的不断深入，特别是党的十七大报告作出了更加注重社会建设、着力保障和改善民生、促进社会公平正义的战略部署，要求从城乡分割走向统筹城乡发展，建立协调的和谐社会结构，缩小并最终消除不合理的城乡差别，为创建和谐社会提供稳定的社会基础。二元户口管理结构既不能反映公民的实际状况，又人为地造成公民的不平等，已成为阻碍济南城乡和谐发展的一大障碍。户籍改革是我们公安机关主动适应经济社会发展，做和谐社会建设者、保障者、促进者的充分体现。”
省公安厅治安总队有关人士分析认为：作为经济强省和农业大省的山东，户籍改革走在了全国的前列，以2001年城镇居民口粮凭证定量供应做法正式废止为标志，现行农业和非农业的二元户籍管理结构已失去了存在的依据和合理性。山东总人口9100多万，农业人口就有6000多万，农业人口比重偏大，非农业人口增长较慢，与当前调整产业结构、加速城市化发展、推进经济增长的客观政策不相适应。户籍管理的落后，不利于形成全省统一的劳动力市场，抑制了人力资源的优化配置和合理流动，客观上也遏制了消费市场的繁荣和发展。取消农业、非农业户口性质，建立城乡统一的户籍登记制度，为统筹城乡社会经济发展提供条件，是势在必行的事。
改革就是在这样的大背景下逐步展开的。
【声音】
迟来的阳光也温暖
2007年6月份，正在桑梓店镇户口改革试点之时，该镇刘庙村25岁的姑娘刘培红嫁给了家住济南市天桥区工人新村一位出租车司机，尽管同在天桥区，要在以前，刘培红为农业户口，又在农村地区，要将户口落到男方家，首先要办理农转非手续，又属于从农村迁往城区，必须经派出所、分局、市局三级审批，程序繁杂，办理时间长。户籍改革后，刘培红结婚后三天就顺利办理了户口迁移手续。
据济南市公安局户政处户籍科科长马洪山介绍，作为这次户籍改革的一项重要内容，为解决县域范围内居民以及进城务工经商已安家居民“迁移落户难”的问题，2007年，济南市以平阴、济阳、长清、章丘、商河城区和乡镇驻地为重点，积极协调社会相关部门，按照“居住地登记户口”的原则，改变以前单位管理家庭户口模式，全面推行农村地区户口属地化管理。对常住户口在以上“三县一市一区”行政区域内的居民，只要在县（市）城区拥有合法固定住所并实际居住的，均可在其实际居住地办理落户。此举一下解决了“三县一市一区”17万人口的户口迁移问题，对扩大劳动力在当地转移就业产生了巨大的推动作用。在济阳县城长期经商的个体老板王先生在县城购房后，根据这一政策顺利将户口迁到城里，王先生说：“现在终于安稳了，孩子上学、就业不用再操心了，我可以一心一意做生意了。”
户口改革在为群众提供诸多便民、利民、惠民政策的同时，也促进了社会治安稳定。对此，桑梓店镇副镇长安祥波感触颇深：“之前我们镇不少村民因上技校等原因户口转为非农业户口，毕业后没有工作又回到村里，因户口性质不同，在土地补偿金等很多问题上出现纠纷，去年1至4月份，就有八九个村的村民先后共20余次上访，而自4月份户口改革后，取消了户口性质，全部按农村集体经济组织成员资格进行明确界定，上访案件一起也没发生，社会稳定了，更有利于我们镇进行招商引资。”桑梓店派出所所长李云轶对记者说：“在此次户口性质改登工作中，通过入户核对户口，我们还获取了不少案件线索。2007年下半年，桑梓店派出所辖区治安案件同比下降了10%%。”
对于户改对公安户籍管理工作的影响，济南市公安局户政处副处长王建平告诉记者，之前公安机关要用四种表格表示不同身份的居民办理户口迁入手续，改革取消了多种户口并存，统一登记为“居民户口”，由四张表格成为一张表格，工作量明显地减轻了，同时，统一的户口登记有利于户口信息的计算机管理和信息的共享传递，进一步适应了公安管理信息化的要求。
【操作】
稳步推进走活户籍改革“全盘棋”
“伴随社会经济的发展进度，稳步推进户籍改革是我们济南市户政工作的一大特点。”济南市公安局户政处处长石振海介绍说。1998年，为解决群众“办户口难”的问题，济南市在全国率先打破了“农转非”计划指标限制，实施“万民落户工程”；2002年在济南市五个建成区打破户口“二元制”结构，取消户口性质，将建成区内34万农业人口户口性质改登为济南市居民户口。在不断积累成功经验、各项配套措施逐步成型的基础上，2007年4月，济南市公安局报市委、市政府同意，在基础工作比较扎实、农业人口较多的天桥区桑梓店镇、大桥镇进行试点，2007年12月20日在全市全面取消农业户口，走出了一条“以人为本，积极稳妥，分步实施，逐步推进”的户政改革之路。
济南市天桥区桑梓店镇辖区面积70余平方公里，48个行政村，常住人口3.1万，大桥镇辖区面积111平方公里，72个行政村，常住人口4.49万，均为农业乡镇。随着济南市“北跨”工程的实施，桑梓店镇和大桥镇正在朝着城市化方向发展，大批村民从事非农业生产，户籍改革迫在眉睫。2007年市公安局确定试点工作后，天桥公安分局按照市公安局的统一部署，及时向区委、区政府领导进行了汇报。区政府召开区长办公会专题研究，成立了领导小组，并多次召开领导小组会议和部门协调会，对此项工作进行部署、决策和指导。桑梓店、大桥两镇政府先后召开镇党委书记以及各村支部书记会议，传达分局实施方案，在人力、物力、财力等方面全力支持派出所工作。
实行城乡统一户口登记制度，需要进行大量的户口核对工作，涉及的问题和情况极为复杂。天桥分局户政科科长訾晓林介绍，为使广大群众理解支持我们的工作，分局户政科试点区会同两个派出所广泛开展社会宣传，在此基础上，他们从各村委会精心选调2至8名有一定工作能力、熟悉村民情况的人员作为专职户口核对工作人员。分局和派出所用两天时间组织抽调工作人员进行集中业务培训，认真学习相关户籍政策规定，掌握工作方法、步骤和要求。由民警带队，逐村逐户开展调查核对，并由被调查户户主签字确认后，他们采取“微机、常表、居民户口簿”三对照的方法，澄清各类户籍人口基本情况，根据核对情况进行分类整理，再单独分门别类地登记造册，进行汇总。试点期间，桑梓店、大桥两个派出所共入户核对20786户80299人，其中核对出死亡未注销人员442人，登记因外流返籍、区划交接、计划外生育等历史遗留问题造成的无户口人员300人，发现户口登记项目需变更更正人员278人，注改家庭成员关系98人次，注销应销未销人员228人。在细致调查核对、整理造册的基础上，各派出所统一组织民警进行集中计算机录入，并按照群众自愿的原则发放“济南市居民户口簿”。
在试点成功的基础上，2007年11月2日，济南市公安局在桑梓店镇召开了现场会，将户籍改革工作在全市展开。经过一个多月紧锣密鼓的工作，于2007年12月20日开始，在全市范围内实行了统一的户口登记制度。这标志着济南地区283万农业人口突破了农业户口与非农业户口的边界，与319万城镇居民一样，理直气壮地跨入“居民”的行列。
专家解读
王精忠山东警察学院治安系主任、教授：中国的户籍制度起源于秦统一中国前的商鞅变法时期，当时实行“四民分居”制度，把人按照职业、地位、贵贱等分成四类，分别居住在不同区域内，区分管理。二元户籍制度是从1958年开始的，作为计划经济、短缺经济的产物，首次规定了户口性质有农业和非农业之分。农村户口除上学、入伍、国家招工三个条件外，一律不得转为城市户口（“农转非”）。改革开放后的八十年代，在“农转非”方面有了一些松动，以每年城市人口数量1%%至5%%的比例落实相关人口的“农转非”，由此就出现了户口排队“农转非”的现象。可以说，在相当长的时间里，户口二元化既是计划经济直接的产物，又成为计划经济的支柱，户口远远超过人口登记的作用，成为当时社会制度的基础。近年来，随着社会经济的发展，特别是建设法制社会、和谐社会的需要，取消户口二元制管理成为社会发展的趋势。山东从2004年即开始了这项改革。可以说，现在的户籍制度改革还在不断进行中，并将随着我国经济社会的发展而逐步完善。
丁文俊山东警察学院专业基础部副主任、教授：济南市公安机关的一元化户籍制度改革，充分体现了人本原理的要求。一切管理的最终目的都是较大限度地满足人的需要。而分割城乡的二元户籍管理把人口划分为农业人口和非农业人口,并赋予不同的经济、社会和政治待遇，人为设置了一条城乡鸿沟。这种体制性阻隔使农民阶层物质与精神各方面需求难以满足，容易产生失落、不平、抱怨等消极失衡心理。这些负面情绪长期大量积聚，不利于社会的和谐、稳定与发展。改革从法律意义上解决了不平等问题，为建立实质意义上的城乡一体、消除差别铺平了道路，对以改善民生为主的社会建设将起到极大的推动作用。
一元化户籍改革实质上是一个促进社会有序、合理流动的过程。合理的流动与社会和谐、繁荣之间具有正相关系。一个和谐发展的社会必定具有公正、顺畅的社会流动，而社会的和谐发展也会对社会流动机制提出相应的原则要求。公安机关户籍改革应是顺势而为，积极推进，科学控制，加快合理流动到和谐发展的重要举措。相关链接
济南户改历程
1998年
出台“户口限时办结”规定，在全国率先打破了“农转非”计划指标限制，实施万民落户工程，共集中为符合条件的居民办理落户达11185户17988人，从根本上解决了多年来由于指标受限群众“农转非”入户难等反映强烈的户口问题。
1999年
进一步放宽了夫妻投靠婚龄、年龄限制，并实行新生儿随父随母落户自愿等政策，还制定出台了鼓励和发展“三资”、民营企业发展的地方性政策规定，允许具备一定投资额、交纳一定税额、有固定住所的个体私营业主本人及直系亲属办理地方城镇居民户口，并在市区范围适时推行了购房入户政策试点。
2001年
购房入户改革全面实行，在城市购买商品住宅达到一定面积且购房款达到一定数额、具有一定学历职称单位聘用人员等均可在市区落户，促进了农村剩余劳动力合理有序流动和城镇健康发展。
2002年
在济南市区建成区实行城乡统一的“济南市居民户口”登记制度，调整城市市区户籍迁移政策，取消户口性质，将市区建成区内34万农业人口户口性质改登为济南市居民户口。
2003年
出台“优化发展环境、服务经济建设十项二十八条举措”，再次放宽夫妻投靠、引进人才及招商引资等落户条件，同时推行应届大学毕业生“先落户后就业”政策。
2005年
出台《济南市深化户籍制度改革暂行办法》，提出全市逐步落实城乡统一的户口登记制度，并进一步放宽了亲属投靠，大、中专毕业生及引进人才落户条件，对购房落户政策进行了调整，取消了购房款数额和年限限制。
2007年
在试点的基础上，12月20日开始，在全市范围内实行统一的户口登记制度，取消“农业”、“非农业”户口性质划分，统一登记为居民户口，实行半个世纪的二元化户籍管理模式宣告结束，并在长清、章丘、济阳、商河城区和乡镇驻地全面推行农村地区户口属地化管理。
