浅谈群体信访的成因、特点及处理
群体信访，是指联名信和集体上访。它是社会变化反映的“睛雨表”。近年来，随着改革的不断深入，社会利益格局的重新调整，各种矛盾也逐渐暴露出来，在一些地方干群关系紧张问题仍然较为突出，群体信访时有发生，并呈上升趋势，其反映的问题涉及面广，内容复杂，政策性强，上访人行为偏激，处理难度大，成为困扰基层党政组织和上级领导机关甚至影响或危害社会安定的棘手问题，引起了各级党委、政府的高度重视，同时也成为各级党委、政府研究、探讨和寻找处理办法的重要课题。本文结合多年来的工作实践，拟对群体信访的形成原因、特点及处理等方面作一些粗浅的探讨。
一、群体信访的形成原因
群体信访是信访活动中的一种特殊的信访形式，是社会发展中人民内部矛盾和外部原因相互作用的结果。既有内部矛盾变化的必然因素，也有外部环境诱发因素，即有必然性，也存在偶发性。其成因是多方面的。
一是社会发展因素。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，以及社会主义现代化建设步伐的加快，经济建设和发展中的矛盾和利益冲突逐渐暴露出来，这些矛盾和问题的出现，往往不是单一的，而是涉及范围很广，甚至直接关系到大部分人的切身利益，处理不当，就容易导致群体信访问题的发生。主要有以下几个方面：一是随着改革的不断深入，各项改革新政策相继出台，有些政策对国家、集体、个人三者之间的利益关系未能很好地统筹兼顾，当某些群众的利益受到损害时，容易导致群体信访的发生。二是市场竞争越来越剧烈，优胜劣汰更加明显，一些工厂企业由于设备陈旧、产品老化、价高质次、缺乏竞争能力，产品销不出去，工厂处于停产半停产状态，效益低下，连年亏损，劳动保险不能按时缴纳，加之劳动保险体制的不健全，在职职工和离退休人员的工资不能按时足额发放，群众的基本生存条件得不到保障，引发的群体信访较多。三是近年来，某些工业项目上马时，防污设施不配套，投产后产生的废水、废渣、废气污染了环境，对人民群众的生命财产构成了威胁，导致一些群体信访事件发生。四是城市化建设步伐加快，特别是小城镇改造力度加大，在拆迁、征地、安置、征地补偿款分配等方面引发的矛盾较多，也是引发群体信访的一个原因。
二是领导干部的素质因素。领导干部的素质高低，直接关系到群体信访事件发生的多少。一是有的领导同志政策观念淡薄。执行政策不严肃，我行我素，特别是基层部分领导干部不从实际出发，乱集资、乱摊派、随意加大农民负担，引起人民群众强烈不满，导致群体信访发生。二是少数领导干部片面追求政绩。不顾地方财力、物力状况，不能量力而行，量入而出，在兴办一些公共福利事业中，对人民群众的承受能力估计过高，为了达标，乱向人民群众伸手，使人民负担过重，心中有怒气也容易引发群体信访。三是有的领导同志官僚主义作风严重。处理问题不作深入调查、自行其事。新政策、新措施的出台，未能广泛征求意见，主观臆断，一意孤行，导致矛盾加深。四是工作方法简单粗暴。有的领导同志对人民群众反映的问题，不是想办法去妥善处理，化解矛盾，而是能搪则搪，能拖则拖，能推则推。就是出现了群体信访事件，也不能积极主动参与处理，而是绕着走。有的领导之间、部门之间，缺乏责任意识，互相推诿，矛盾上交。有些领导干部，对群众反映的合理要求，不能及时解决。对不合理的要求，缺乏说服教育的耐心，说官话，耍官腔，甩大袖子，导致矛盾激化。五是一些领导干部自律不严、收礼受贿，贪污、侵占、挪用公共财物，引起民愤，纷纷来信来访要求对该单位财务进行审计、剖亏、挖蛀虫。
三是人民群众的内在因素。共同的利益关系是形成群体信访的内在基础。一是信访人的利益一致。他们之间为了一个共同的利益而进行信息沟通，互相联系，形成一个非正式的群体。二是信访人错误的心理驱动。他们认为采取群体信访形式好，便于统一口径，统一行动，壮大声势，扩大影响，同时还错误地认为大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，只有给党委、政府施加压力，才能满足他们共同利益的要求。三是安全心理作用。一部分群众认为采取群体信访的形式比较安全，个人不担风险。群体内有核心人物组织，自己可以随大流，达到目的，好处均沾，就是有什么行为责任问题，信访行为责任也不清晰，法不责众，可以退避。四是一些别有用心的人，钻政策的空子，抓住一点，攻击其余。利用一些人的逆反心理，歪曲事实，捕风捉影，煽动蒙蔽一些群众，串联、组织群体信访，进而达到个人的某些目的。五是错误消息的传播，也容易误导部分群众错误的信访行为，引发群体信访。
二、群体信访的特点
就我镇群体信访而言，从反映的区域看，城郊区为上访高发区域，信访量较大，其中城区矛盾更为突出。从反映的对象看，个人与单位集体组织（职工与企业、拆迁户与拆迁单位、村民与村组）之间利益矛盾较为突出。从反映的问题看，集中表现在村镇建设、拆迁征地、补偿分配、村务公开和改革改制等方面。主要呈现出以下六个特点：
1、人员多、规模大、情绪偏激，反映的问题范围统一。群体信访，从人数看，少则几人，多则几十人，甚至数百人，采取联名信和集体上访的形式向各级党委、政府反映问题。从反映的问题看，在一定时期内，反映的问题涉及大部分人的共同利益，比较集中统一。从上访人的情绪看，非法聚会、围堵政府机关、拦门、堵路、占据办公场所、拦堵车辆、围堵纠缠领导，阻止现场施工、摆地摊、贴横幅标语等群体过激行为有所抬头，负面影响大。
2、短暂性和反复性。群体信访在一般情况下持续的时间不长，要求解决问题的时间紧迫，采用兵临城下，向各级领导施加压力逼迫领导当场表态，满足他们的要求。一旦问题不能及时处理，就容易使矛盾激化或反复，发生群访，酿成更大后果，影响社会大局的稳定。
3、自发性和预兆性。群体信访的发生一般由外部因素的诱因和群众内在要求的结合，从自发到串联两种形式开始，从无组织逐渐过渡到一个比较松散的，为同一目标而集体行动的非正式群体。群体信访的酝酿过程，有些是公开的，有些是秘密暗地里进行串连的，但总有一点外在表现和预兆，只要我们政治嗅觉灵敏，注意收集一些蛛丝马迹，并不难发现，就能超前介入，做好钝化工作，把群体信访消除在萌芽状态之中。
4、处理的艰难性。群体信访反映的问题一般情况下带有普遍性，政策性强，涉及历史遗留问题以及政府无权解决的问题，处理起来难度较大。如群体信访所反映的下岗职工要求再就业，改制企业身份置换职工要求生活出路，发放工资，退休职工要求按时发放养老金，还有的群体信访要求解剖村、企事业单位，清理财务，减轻农民负担，治理环境污染，解决历史拆迁安置等等，这些群体信访有的经过努力可以依据有关规定进行处理；有的目前由于政策和体制的不健全，无法完全解决；有的看起来是局部问题，但往往涉及到政策口子，牵一发而动全身，不好轻易表态；有的情况复杂，或财力、物力所限，难以处理；有的时间跨度长，涉及解放前后的历史遗留问题。总之，不少群体信访反映的问题处理起来难度都较大。
5、择机群访逐步增多。有的群体信访人信访动机非常明显，专门选择领导信访接待日以及重大政治、经济、文化活动期间或前夕，领导人巡视活动地等群访，有意制造不良影响，妨碍领导机关正常工作的顺利开展，向上级领导机关施加压力，以期引起领导对自己信访问题的重视和解决。
6、主体多元化，区域范围广，联合性、组织化倾向突出。当前信访人员中除农民群众外，既有下岗工人、在职职工和离退休老干部、老职工，又有城市居民、无业人员、个体工商业主、甚至企业法人。为维护各自的利益，单位与单位之间、群众与群众之间、城乡之间都存在信访问题。特别是因经济利益的争夺纠纷，往往呈现利用集体的名誉，有组织、有目的的组织上访，使要解决处理的问题更加复杂化。
随着科学技术的飞速发展，政府政务公开、民主监督、依法行政的贯彻实施，信访人以电话、电子邮件和网上举报等方式的信访也日益增多，趋上心理明显突出。
三、群体信访的处理
对群体信访的处理我们既要坚持原则，又要实事求是的解决人民群众提出的合理要求。
（一）处理群体信访的原则。
①实事求是的原则。对群体信访反映的问题，各级党委、政府必须高度重视，不能等闲视之，敷衍哄骗，要组织人员进行深入细致的调查，认真分析研究，掌握事实真相，采取切实可行的措施，加以处理。对合理的要求，而且经过努力能够处理的，要果断的解决。对反映问题中有部分合理的，要认真加以解决。对反映的问题虽然合理，但目前解决有一定困难的，要向群众解释清楚,制定出处理计划，并向群众承诺。对反映的问题虽然合情合理，但与政策规定不符，要向群众宣传政策，不能乱开口子。对要求过高的，要批评教育，对无理取闹，不接受批评教育的，按《信访条例》和有关法规的规定严肃处理。
②超前控源治本原则。减少和控制群体信访的发生，控源治本是至关重要的。一要减少和消除外部诱因。外部诱因是群体信访的导火索，切断导火索是控制群体信访发生的有效措施。各级党政领导要身体力行“三个代表”重要思想，牢固树立宗旨观念和公仆意识，深人群众，了解体察民情，为民办实事，办好事。要畅通信访渠道，急人民所急，想人民所想，帮人民所需，及时为民排忧解难。要提高广大基层领导干部的政治素质和业务素质，加强党风廉政建设，在决定某项政策时调查论证要细，既要考虑事业的发展，又要考虑群众的承受能力，尽量减少因政策失误，决策不当或处理不妥，引发群体信访。同时要改进干部的工作作风和思想作风，克服官僚主义和命令主义，坚决执行政策，对已形成的政策措施，要预测实施后的群众反映，对出现新问题和新矛盾要采取补救措施，及时堵塞漏洞。二要超前预测，做好防范工作。“微而治之易，著而后救之难”。实践证明，群体信访发现早，处理起来就不难，损失也少。只要措施得力，完全可以化解。各级党委、政府要做好超前防范工作，必须从早、从小抓起，从热点、难点抓起。从早抓起：就是充分发挥各级信访信息网络组织的作用，使矛盾早发现，情况早掌握，做到提前介入，早做工作，化解民怨，避免矛盾激化和事态扩大，防患于未然，把问题解决在萌芽状态之中。从小抓起：要懂得“千里之堤，溃于蚁穴”的道理，我们必须从大处着眼，小处入手，及时处理群众反映的小问题，避免使小问题变成大问题，由易转难。从热点、难点抓起：各级党委、政府要不断分析本地区、本部门的热点、难点问题，特别是对几经处理，仍未解决的棘手难题，要主动出击，迎难而上，有理有节地去认真处理。三要加大国务院《信访条例》以及相关法纪法规的宣传力度，使人民群众懂得怎样正确行使自己的民主权利，依法进行信访活动，约束自己的信访行为；使广大机关干部依法行政，自觉维护人民群众的合法权益不受侵害。
③坚持“属地管理”，“谁主管、谁负责”，就地消化的原则。建立健全信访工作责任制是落实“属地管理”，“谁主管、谁负责”就地消化群体信访的有力保证。群体信访发生在哪里，就应由那个地区，那个部门负责处理。联名信是发生集体上访的前兆，要见一封查一封，封封有着落、有结果，思想上不能麻痹，久拖不处理，必然会导致集体上访。对已经发生的越级上访，应由案发地的主管单位带回处理。如何使群体信访做到就地消化？一要充分发挥各级基层组织的作用。群体信访发生在基层，处理的落脚点也在基层，只要各级基层组织履行了自己的职责，群体信访是可以就地化解的。二要有全局观念。出了问题，发生了群体信访，不要怨上恨下，要从宁乱地方，不乱中央，宁乱下级，不乱上级，宁乱局部，不乱全局，宁乱自己，不乱领导的角度，尽自己的最大努力，把群体信访控制在基层，解决在基层。三要建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，形成大信访的工作格局。不管是分级负责，还是属地管理，就地消化，各有关部门必须密切配合，特别是一些重点、疑难信访问题，要主动承担责任，通过会办、磋商、协调共同解决问题的办法，避免出现相互推诿，踢皮球的现象发生。
（二）突出重点，领导参与，区别情况，恰当处理。对特别重大的集体上访和多次联名来信，领导同志要亲自参与处理，直接和群众对话，当面做宣传解释工作。这样既可满足部分群体信访群众的唯上心理，又能亲自掌握真实情况，便于对具体信访问题当场拍板。对涉及到几个部门的问题，领导同志要主动召集有关职能部门一起会商，拿出具体处理意见，各职能部门也应从大局出发，要有责任感，主动承担责任。在接待处理群体信访中，各级领导要沉着冷静，不能简单从事，对不合理的要求，要坚持原则，不能在群体信访群众的压力下，乱表态，乱开政策口子，丧失原则。也不能采取不正当的手段和方式方法激化矛盾，更不能把矛盾上缴。
在处理群体信访时，还要善于从各种迹象中分析这一非正式群体内部人员的结构情况，特别要摸清为首者的基本态度，针对不同情况，采取不同方法进行处理。如对上访时态度比较正确，能明白事理的为首者，则要首先做好他们的思想疏导工作，利用他们的号召力来做其他人的转化工作。对上访时态度不好的，甚至抱有敌对情绪，蓄意煽动群众，故意闹事的为首者，要单独进行法规法纪教育，对他们约法三章，一旦发现有异常情况和违规言行，在掌握材料和证据的基础上，要及时进行控制，如采取个别谈话，交待纪律，召开各层次人员的小型座谈会，削弱其集体凝聚力，达到分化瓦解，教育多数，孤立少数的目的。
（三）尽快落实处理方案，加强善后跟踪，防止反复。在全面掌握情况的基础上，能当面答复群众的，当面答复。也可以召开群体信访人员代表座谈会，提出解决方案，征求他们的意见。处理方案一经确定，一旦形成书面答复意见，不要随意更改，要尽快组织实施，使问题能尽快解决，以稳定人心。群体信访处理后，一定要做好善后工作，对一些仍持不同意见的，要继续做好思想疏导工作，要经常了解他们的思想活动状况，关注有无串联情况，防止重新发生群体信访。
