美国的职业培训及其启示
随着科学技术的不断进步，新的知识技能不断增长，新的生产和技术部门不断出现，通过各种途径和方式对在业者和失业者进行职业技术的继续教育，是关系到一个国家在技术发达时代能否提高劳动力就业水平的关键问题，因而也备受许多国家的关注。
美国作为世界上最大的资本主义国家，十分重视劳动力的职业技术培训工作，把它视为推动美国经济不断增长的"智力发动机"。美国在长期实践过程中培育和发展起来的劳动力就业培训体系，较为系统完善，可以称之为发达资本主义国家就业培训体系的代表。本文主要就美国就业培训体系中的一些主要方面加以介绍，以期吸取经验教训，对我国的再就业培训工作有所裨益。
一、美国大规模职业培训兴起的动因
从广义上讲，职业培训在资本主义大生产形成之后便开始了，但是，美国联邦政府直接对职工培训进行大规模干预，促使职业培训不断发展则始于上世纪60年代后期。具体来讲，美国职业培训发展的动因主要有以下几方面：
1．产业结构巨大调整所带来的对劳动力素质要求的普遍提高引发了职业培训的全面兴起。
二次大战后，新科技革命在一些主要资本主义国家内蓬勃兴起，极大地影响了这些国家社会生活的各个方面。受科技革命的影响，60年代以来，美国的产业结构开始了大规模的调整，许多传统产业部门日渐衰落，对劳动力容纳能力不断下降。而与此同时，许多新的产业部门崛起，急需大批高素质人才。因此，与产业结构调整同期发生的是对劳动力素质要求的普遍提高。不少人由于知识与技术低下不能适应新的工作需要，从而造成日益严重的结构性失业现象。加强职业培训正是提高劳动力素质、解决结构性失业问题最重要的途径之一。
2．社会生产技术化程度的不断提高推动了美国职业培训的持续发展。
随着科技革命的不断深入，社会生产日益由劳动密集型向技术密集型转化，即生产劳动主要不再依靠体力，而是依靠劳动者的智力和知识，同时社会生产所需要的知识与技能更新的速度不断加快。在这种情况下，如果不通过一定的方式持续提高劳动者的生产技能，就无法推动社会生产的进一步发展。与此同时，随着先进电子设备广泛应用的美国各级政府工作部门以及政府职能的不断发展，政府工作日益复杂，不仅需要大批专业人才，而且对所有政府工作人员的知识、技术水平也提出了更高的要求。此外，科学技术愈发展，公职人员知识老化也就越快，知识更新的周期也就越短。这些情况都促使美国政府越来越重视对在职人员进行职业培训，职业培训因而得以不断发展。
3．美国各界对职业培训的高度重视也是推动职业培训不断发展的重要原因。
美国政界和企业界的许多人士将对劳动者进行职业培训、提高劳动者的就业能力直接与美国社会的生产能力乃至美国未来的发展联系起来，以长远的战略性眼光对待职业培训。在西方，就业能力是指劳动者为保障自身就业安全所应具备的包括文化素质、技术水平、专业知识等一系列因素在内的能力的总称。美国的许多有识之士认为，对就业能力所设定的标准是随着生产力的发展和技术的进步而不断提高的，生产力越发展，对就业能力所设定的标准就会越高，反之，就业能力的提高也会推动社会生产的不断发展。如果就业能力标准的提高使得技术发展的要求与劳动者实际的就业能力之间出现了差距，就会极大地影响社会生产力的进一步发展。而解决这一问题的关键在于对劳动者进行职业技术培训，提高他们的就业能力。由此，他们认为，职业培训并不只是解决现实问题的权宜之计，而是保持美国社会活力的百年大计，关系到美国在本世纪创造的辉煌能否在下个世纪继续延续下去。这种对职业培训极为重视的态度极大地影响了美国职业培训的兴起和发展。
二、美国职业培训的主要内容与特点
美国职业培训的政策和措施内容极为广泛，囿于能力和篇幅所限，我们无法在这里加以一一列举，现仅就其中最主要的部分，特别是与我国当前实际状况密切相关的部分加以介绍。
1．失业者再就业培训的基础──失业保险制度
美国的失业保险制度（UI）起于上世纪60年代，是为那些不是由于自身的过错而失业并且准备、愿意和能够工作并在积极寻找工作的人提供保险金。保险金由雇主支付，目的在于在失业者重新找到工作之前为其提供暂时的经济帮助。
美国的失业保险制度经过30多年的发展，已成为一个十分完善周密的体系。诸如它对失业者在申请失业保险金的过程中可能遇到的问题都做了详尽的规定，如：失业者在失业之前应有何种工作经历才有资格申请保险金，这包括工作时间的长短及工资的数额；失业后何时开始申请；到何地申请；申请时所应携带的个人资料；失业者所能申请到的保险金数额是如何确定的；还有当失业者处于某种特殊情况下时如何申请保险金等等。从而为失业者申请保险金开辟了极为便利的通道。
失业保险从内容上看，并不属于职业培训的一部分，但由于它为失业者在失业期间提供了最基本的生活保障，在结构性失业人数剧增的情况下，一定程度上稳定了失业者的情绪乃至社会秩序，从而也为政府大规模职业培训计划的实施、为失业者积极主动参与培训活动提供了最基本的条件。
值得说明的是，失业保险制度从本质上讲属于消极劳动力政策。因而70年代后，美国及其他许多资本主义国家，为了适应客观形势发展的需要，将注意力更多地转向"充分发挥和最佳利用人力资源"的积极劳动力政策。这种政策着眼于对求职者的培训与安置，把注定要衰落的部门或地区的劳动者，转移到正在发展中的部门或地区，同时进行适应性培训。
2．政府直接参与职业培训
这主要包括两方面的内容：
（1）提供资金资助职业培训
美国自1962年开始实行"人力开发与培训法"，联邦政府花在职业培训方面的经费共达800多亿美元。这只是劳工部实施其培训计划的费用，还不包括联邦教育部投在这方面的开支。据专家们估计，合计每年大约有3000亿美元。
（2）颁布多项职业培训法和培训计划
60年代以来，美国国会和联邦政府颁布的人力培训法和人力培训计划多达几十个，其中最重要的有1961年的"地区发展法"（ARA），1962年的"人力开发与培训法"（MDAT），1964年的"经济机会法"（EOA），1973年的"综合就业培训法"（CETA）和1983年的"就业培训合作法"（JTPA）。
上述各项法案各有其实施重点和实施步骤，但它们的基本目标是一致的。这些目标总结起来包括：
①提供就业调查研究，包括职业定向和咨询；
②提供教育和技术培训，使接受培训者提高素质易于进入劳工市场；
③创造新的就业岗位，扩大就业面；
④提供在职培训和自谋职业培训；
这里，我们主要以"就业培训合作法"（JTPA）为例，分析美国的职业培训法案具体的运作情况。
就业培训合作法案（以下简称JTPA）于1982年在西维吉尼亚州最先创立，自1983年10月1日起得以在各州广泛实施。目的在于为低收入、无业和没有技术而又面临严重就业困难的青年和失业工人提供职业培训，帮助他们获得再就业所必须的基本技能。
JTPA的实施由联邦政府、州政府和私有企业共同支持、发展和管理。其主要执行机构包括如下几个方面：
①国际职业培训协调委员会：由来自商业界、联邦政府、州政府的代表和失业者代表组成，主要职能为对培训内容提出建议并参与其后的运作过程。
②实施服务区：联邦政府把整个国家分成17个实施服务区，各区按政府计划获得联邦职业培训基金。人口超过20万的地区将自动成为实施服务区。JTPA要求每个实施服务区建立私人工业委员会，对给经济上处于困境的公民提供的服务加以指导和规范。
③工业委员会：由当地官员指定人选组成，职能为指导和监督服务区内工作和培训计划的实施情况。该委员会是把私有部门融入职业培训计划的桥梁机构，成员包括商界、教育界、劳工组织、康复机构、社区组织、经济发展机构和公共就业服务机构的代表。
JTPA提供的服务内容主要包括：
──为在校和校外青年提供整年的就业培训。
──帮助失业者了解各种培训和受教育的机会，
──为接受培训者提供学费、书费或其他培训所需费用的财政援助。
──根据当地劳动力市场的需要提供职业培训，培训时间根据参加者个人的需要而适时调整。
──在大量裁员或企业倒闭中失去工作的工人以及被解雇而又不可能返回原来工作岗位的人，可以从以下 服务中获益：早期介入计划、职业培训、寻找工作的帮助、支持性服务和职业转换帮助。
──为处于不利地位的群体提供培训帮助。如高中辍学的学生、单身的父母、残疾人、失业的家庭手工业者、55岁以上的老人、罪犯和正在戒毒的人。
──在岗培训。JTPA通过付还一半新雇员的工资来和企业分担新雇员在岗培训的费用。
──支持性服务。帮助参加培训者克服限制他们就业的个人环境方面的障碍，如交通、健康保护、儿童保护、寻求庇护等方面的内容。
通过上述法令的颁布和实施，政府不仅大规模直接参与，而且对整个职业培训工作起重要指导作用。
3．参与职业培训的力量
70年代以前，美国实行的是联邦政府集中化培训管理体制，即培训大权由联邦政府控制，具体事务由州和地方官员负责。但由于联邦主管部门内在的种种弊病使培训效益不高。1978年开始，联邦政府在全国建立了460个私人工业委员会（PICS），具体负责职业培训工作。JTPA法案进一步将职业培训的权力下放给地方和私人企业，联邦只起协调、指导和资助作用。
私人工业委员会由企业家控制，地方官员作为普通成员参加。各委员会与联邦政府签定承包培训合同，再由他们将培训工作转包给各私人企业和社团。比较而言，私人企业更了解劳工市场的需求，培训内容的针对性更强，提供的教师质量更高。与此同时，州和地方政府也积极参与职业培训工作。
实践表明，美国动员社会各界力量参与职业培训工作，不仅在一定程度上克服了中央统得过死的弊端，较好地调动了地方及私人企业和社团的积极性，而且还减轻了联邦政府的财政负担，提高了培训的效果。
4．职业培训的重点对象和优先原则
由于诸多因素的影响，美国的失业率一直居高不下，职业培训面临着庞大的对象群体。而无论从资金还是从师资力量来看，政府都不可能在短时期内对所有人员进行培训，只能有步骤、有重点地进行。美国政府规定，培训重点应放在青年、老年人、家庭主妇和结构性失业人群等就业特别困难、技术水平最低下的这几类人上。近年来，政府培训资金的40％专门用于扶持16－22岁的青年就业者。
然而，即使是上述培训对象，其数字也是极为庞大的，同样不可能都进行培训，联邦政府在确定接受培训的对象时，遵循如下优先原则：
①每一美元培训计划开支能带来最大经济效益的那些人；
②不接受培训便只能得到最低收入的那些人；
③政治上影响最大的集团成员。
如上所述，我们介绍了美国职业培训几个主要环节的情况及其特点。随着科学技术的进步和产业结构的调整，为追求社会稳定和适应企业用人的需要，美国的职业培训工作仍处于不断的完善之中。未来学家托夫勒曾预言，培训可能成为美国"第三次浪潮"中最大的产业之一并成为一个重要的出口产业。
三、美国职业培训对我们的启示
美国在职业工作方面所积累的一些经验是很值得我们加以借鉴的。据统计，目前我国1000多万下岗职工中，青年约占35％，而且每年还要新增劳动力500万左右。同时，以青年为主的农村劳动力也在不断流向城市，下岗青年再就业问题日显紧迫。产生这种现象的原因，除了经济体制改革及产业结构调整、企业改革步伐加快、力度加大，劳动体制改革、劳动就业政策的改变、企业自主权法律地位的确立使长期存在于国有企业的隐性失业显性化之外，职工自身素质与产业结构调整不相适应也是造成部分职工下岗的重要原因。因此，抓紧抓好职业培训工作对解决下岗职工再就业问题是十分必要的。
尽管由于基本国情的不同，我国目前存在的下岗问题与美国的失业问题在原因、现状及解决方法方面都不能同日而语。但这二者作为市场经济的产物，总有一定的共性存在。因此，就解决失业问题方法之一的职业培训工作来说，美国的一些做法或多或少会对我们有所启发。具体而言，可以包括以下几方面：
1．完善社会保障尤其是失业保险制度，为再就业培训创造良好的前提条件
一个完备的现代社会运行体系，应由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统三部分组成。其中，社会保障体系是维持社会稳定、促进经济良性发展的必要前提。而社会保障体系中，包括养老、医疗、失业、工伤、生育五项内容的保险制度是社会保障制度的主体。从1986年开始，我国开始建立社会统筹的失业保险制度。目前，我国的失业保险制度已有一定基础，失业保险有了较强实力，对保障失业人员的生活、稳定社会秩序发挥了积极的作用。但随着经济体制改革特别是国有企业改革进程的加快，不久的将来，我国将面临着又一个失业高峰。在这种情况下，进一步完善失业保险制度，适应市场经济体制改革对劳动力市场需求调整的变化是十分必要的。同时，失业保险制度的完善也将为失业者进行职业技能开发与转岗培训提供必要的物质前提。
2．建立职业培训的法律保障体系
以国家立法的形式对职业培训的目的、地位、机构设立、实施程序及实施效果加以规定，实现职业培训工作的制度化与系统化，使职业培训有法可依，有章可循。这将避免职业培训工作的随意性，保障培训工作进行的良好效果。
3．动员社会各界力量参与职业培训工作
对我国这样一个人口众多、生产力水平又比较低下的发展中大国来说，仅仅依靠政府的力量来进行职业培训工作是远远无法满足庞大的市场需求的。因此需要动员包括企业、社团等在内的社会各阶层的力量，广泛吸收各方面的资金，群策群力，共同促进职业培训制度的发展和完善。
4．根据我国具体情况，确立职业培训的重点对象与优先原则
如前所述，由于青年在我国目前下岗职工中占据了相当大的比例以及青年作为每年新增劳动力的主体，使得青年就业问题与其他社会群体相比更具紧迫性。同时，青年作为我国社会主义现代化建设的后备军，肩负着实现中华民族腾飞于21世纪的历史重任。而在当今世界以经济和科技为主的日益激烈的综合国力竞争中，拥有大批高素质的人才是赢得竞争的先决条件。为此，我们需要通过各种途径加强对青年人才的培养。职业培训便是实现这一目标的有效方式之一。因此，在建立和完善我国职业培训制度的过程中，应考虑我国的实际情况，适当调整职业培训的重点，给予青年更多的关注。当然，在具体实施过程中仍应考虑各地的具体情况，因地制宜，力争职业培训发挥最大的社会效益与经济效益。
