浅谈乡（镇）高额负债的成因、危害及对策
九三学社苍溪县基层委员会 杨仕远
乡镇财政高额负债既分散乡镇党委政府的精力，挫伤乡镇干部的工作积极性，又影响党委政府在群众中的形象；既影响乡镇经济的发展，又影响农村社会稳定。在沉重债务包袱的压力下，乡镇公共服务功能萎缩，由此还可能引发乡村基层政权运行的危机。现就乡镇负债的现状、成因、危害及对策作一浅析。
一、乡镇债务的基本情况
处于国家级贫困山区县和国家扶贫开发工作重点县的乡镇，相当一部分是债台高筑，其债务来源是：借世界银行贷款、借商业银行贷款、借用基金会贷款、其它金融机构贷款、向个人借款和向其它单位借款。按用途划分：一是基础设施建设负债；二是教育、农业等事业负债；三是乡镇企业的发展投资；四是乡镇政府机关建设和项目超支；五是清理农村合作基金会投入资金；六是支付银行借款利息；七是其它用途。
二、乡镇负债的原因
（一） 经济发展缓慢，乡镇财力匮乏，不能维持正常运转
处在西部地区的一些工业经济薄弱县，县本级财政收入本身就匮乏，许多乡镇的农、工、商经济发展比较困难，基础差、底子薄是共性，没有可以给乡镇提供稳定收入的项目，但乡镇正常运转的硬性支出却越来越大，这就导致收入少、支出大，收入来源不足以弥补支出亏空。为了维持正常运转，只能靠借款、贷款举债支付经常性开支。
（二）事权与财权不统一，一级政府一级财政的政策精神没有落实到位。由于实行分税制财政体制，在核实县乡财政性收支基数时，实行的是自上而下的算帐，逐级确定上缴比例或补助定额，但在实际操作时却是一级对一级算总帐确定的，各级负责各级的做法，最后只能将乡镇一级逼到最底层，使其除了人员经费基本得到保证外，机动财力十分有限，几乎没有灵活的余地。体制确定后如果发生减收增支等政策变化或税源变化等客观原因，只能“寅吃卯粮”借债度日。同时，乡镇政府一方面要直接面对广大群众，事情具体，没有多少退路；另一方面面对上级分配的各项任务，无论怎样困难都要想办法完成，这不仅是组织原则，也是一级政府的职责。这样就造成乡镇政府承担的责任是无限的，而拥有的财力却是有限的。
（三）达标升级活动频繁，项目投资不足，形成“事业性”负债。一是前些年，乡镇各类达标验收活动繁多，实行“上级下指标、下级出资金”的体制，许多乡镇在财力匮乏的情况下，只能举债达标，如教育“普九”、“创卫”、“公路上等级”、“小城镇建设”等多项达标活动，让乡镇背上沉重的债务包袱（仅“普九”、“公路建设”两项达标形成的债务就占乡镇债务总额的10%）。二是多数农业生产性综合项目实行“配套制”，乡镇财力有限，只能举债配套。三是部分农田水利基本建设项目、公益性基础设施项目，实行“谁受益、谁出资、谁建设”三位一体的办法，乡镇只能举债搞建设。
（四）政企不分，权责不明，形成“发展性”负债。这集中体现在许多乡镇前些年为发展乡镇企业，由政府直接给企业贷款或提供贷款或投放财政周转金，由于受资金、技术、市场等各方面因素制约，加之项目选择不准、管理不善、技术含量低、经营粗放，相当部分企业已经倒闭、破产，政府投入的财政周转金几乎是血本无归，还背上了沉重的债务负担。
（五）盲目上马建设基础设施、公益事业，造成政府负债
一是乡镇因农村基础设施建设和公益事业形成的政府负债就占乡镇债务总额的20%，再加之投资公益事业没有经济效益，每年还要支出大量利息，这样使乡镇债务越滚越多，政府不堪重负；二是乡镇在搞基础设施建设上不是从实际出发，量力而 行，考虑财力许可，而是盲目上项目，既建设广播站、电视差转台，又搞场镇街道硬化，造成大量重复建设和财力浪费，使乡镇建设性债务膨胀；三是部分乡镇主要领导为创政绩、树形象，不顾财力基础，片面追求高目标、高增长的政绩，也在一定程度上造成了乡镇政府高负债的后果。
（六）税费尾欠严重，形成乡镇、村、农户之间的“连环”负债。前几年，由于农产品市场价格低，农民种粮成本高，无钱可赚，许多农民不愿意种粮，举家外出务工，农村出现了许多“空挂户”，这一部分人由于不在当地生活，其土地承包经营权并未转让，因此，其应承担的税费自然无法征收。还有少部分特困户自身生存都有困难，还有能力承担应缴税费吗？同时，部分“钉子户”只享受权利，不履行义务，恶意欠缴，有的高达万元以上。乡镇、村为了完成上级目标考核和税费上缴任务，只有寅吃卯粮，借款、贷款、举债垫交税费。
三、乡镇负债对农村经济发展和社会稳定的影响
乡镇政府债务是筹措建设资金的重要渠道和手段，举债得当，有利于经济发展和社会进步；举债失当，就会使乡镇政府背上沉重的债务包袱，影响经济发展和社会稳定。
（一）、长期困扰基层干部，各项工作推行难度增大。乡镇政府债务有相当一部分是基层干部职工的私人借款和贷款，私人借款和贷款是非常敏感的债务，稍有不慎，将导致债权人找干部、围政府、打官司。而乡镇保工资、保稳定、促发展的原任务非常重，自身财力又无法确保工作的顺利进行，造成多数基层干部的主要精力是借款，借款发工资、保稳定，借新债还老债，长期困扰在“一借一还”的债务链中，基层干部职工为公个人举债多，终日应付债权人，精力、体力相当困乏，谈不上待遇留人、情感留人和职位留人，相当一部分同志根本就不愿意到乡镇去任职“一把手”，工作全凭自己的事业心和责任感去开展。
（二）、影响农村稳定,危及基层政权运转。乡镇债务中涉及个人的工程款项目也相当多，告政府偿债，群体性找政府要工钱的事件时有发生，给群众留下了一个“赖皮政府”和“流氓政府”的印象，社会稳定隐患很大，个别乡镇无法正常开展工作。一方面债台高筑，超过承受能力，可用财力减少，难以维持政府正常运转；另一方面，为了硬性支出，不得不频频举债，老债未还新债又生，加之还债工作极其艰难，政府信誉度大幅度下降。
（三）、扰乱财经秩序，制约经济发展。乡镇债务居高不下，举债泛滥，各种违规违纪操作不可避免，借贷垫农税、预征预借税收、虚列收入入库、预算偿债挂帐、专款挪用挂帐等行为时有发生，一定程度上扰乱了财经秩序，致使税收特别是农税“上清下不清”；上级专项资金不能全额用于专项建设，大量建设资金沉淀为不良债务，致使项目建设速度减慢，遗留问题增多，效益无法发挥，严重制约地方经济发展。
四、化解乡镇债务的对策和建议
（一）调优结构，推进农业产业化经营，促进农村经济的发展。大力发展农村经济，支持农村产业结构调整，全面推进农业标准化，加大对与地方财政收入联系密切的农、林、畜牧产业的扶持力度，以促进农村经济的更快发展，达到农民增收、财政增税的“双赢”目的。面对农村税费改革后的新形势，在巩固现有税源的基础上，要加大对新兴财源和替代财源的建设，培植乡镇财政收入的新增长点，不断拓宽财政收入增长空间，努力做大做强财政“蛋糕”。
（二）采取措施，降低行政成本。深入贯彻中央和省、市有关文件精神，大力推行“强村（居）并组”工作，鼓励乡镇干部兼职兼薪，减少村、组干部职数，降低行政成本，不断提高村、组干部待遇，稳定农村基层干部队伍。
（三）试行“乡财县管”，规范乡镇财务收支行为，以达到节支减债的目的。针对取消农业税等深化农村税费改革的新形势，根据上级有关文件精神，先选择2-3个经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，在乡镇资金所有权、使用权、审批权不变的前提下，进行“乡财县管”的试点工作，积极探索化解乡镇债务的新途径。
（四）对债务逐步清理，化整为零，分期归还。对于农业综合开发项目、生态工程项目以及为群众办实事发生的债务，根据群众的承受能力，可通过村民自治，采取“一事一议”的办法，分批清理逐步归还。
（五）加大离任审计力度，建立责任追究制。要把“消赤减债”工作，作为对领导干部政绩考核的重要内容之一。对离任领导干部不仅要审计其负责的已完工项目的经济责任，还要全面审计其拍板定案未完工程项目的经济责任，如发现有重大责任问题，要把处理事与处理人结合起来，坚决杜绝个人“拍脑袋”工程和个人政绩工程。对新增债务乡镇的主要负责人，可采取不调动、不重用，并作降职、免职使用。对造成重大损失的，要追究其法律责任。这样可以从根本上杜绝乡镇新债务的发生。
（六）设立乡镇还债准备金。建议按本级财政支出的2—3%设立乡镇还债准备金，纳入同级财政预算，做到有计划地消化债务。避免因集中偿付影响财政预算的正常执行，避免因长期拖欠老债引发债权方采取强制、激进手段，影响农村的稳定。
（七）上级尽量核减乡镇债务，减轻乡镇还债压力。乡镇的债务负担中有一部分是上级政府和财政安排的各种专项资金，大都用于农业项目，本身就有一定的风险。由于目前西部地区的农村经济基础较差，缺乏抵御风险的能力，虽然这部分债务是通过财政以“统贷统还”的方式取得的，但农民还不了，不能都转嫁到乡镇身上，上级财政和金融部门也应承担一部分，给予一定的减免政策，减轻乡镇财政的债务承担，以促进农村经济发展和维护农村的稳定。
（九）适时出台农村税费尾欠清收政策。在中国农业“无税时代”的新形势下，建议中央和省、市要适时启动农村税费尾欠清收政策，这是乡镇消化债务的主要途径之一，通过村民代表会议决定，对确实困难的农户予以减免，对非贫困而无法一次性偿还的农户可以签定协议，分期偿还；对有偿债能力而拒不还欠的，要通过诉讼方式依法清收
二OO五年九月三日
