强势政府下的维权机制建设
与法律援助事业的发展
一、关于法律援助
“公民在法律面前一律平等”，这是我国宪法确定的一项重要的政治原则和法律原则。根据这一原则，贫困和弱势的公民有获得法律援助的权利，即贫困和弱势的公民获得法律援助是一项法定的、合法的权利，决不是一种什么“恩赐”。合法权利是救济得以存续的依据，没有权利就不存在救济；同样，没有救济也就没有权利，一种无法诉诸法律保护的权利，实际上也不能称之为合法的法律权利。因此，权利无论大小，其实现程度都是与其保障和救济程度成正比的。
法律援助有广义和狭义之分。狭义的法律援助只涉及政府的行为，重点是针对刑事案件，在具体运作上也主要依靠官办机构来进行。现代法律援助应该是广义的，除了保障基本人权、实现司法公正这一基本宗旨以外，还必须从司法体制上建立健全诉讼民主和法律保障机会均等的机制；不但表现为一种国家责任，而且还是一项社会公益事业。
我们国家于1994年正式提出建立法律援助制度，1997年5月，司法部正式出台了《关于开展法律援助工作的通知》。在司法部的推动下，全国各地纷纷以有关法律法规、部颁规范性文件为依据，结合本地实际情况，在法律援助立法方面进行了积极的探索。2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》，该《条例》的颁布，为建设中国特色法律援助制度提供了基本的法律依据，标志着我国民主法制建设的重大进步。
《条例》明确规定法律援助是政府的责任，具体工作由政府的司法行政部门承担。这一制度以其法制的保障性、受援的广泛性、服务的无偿性、援助的社会性，突出了“以人为本”的本质特征，贯彻了我国宪法“公民在法律面前一律平等”的原则，体现了国家对法律赋予公民基本权利的切实保障和我们党始终代表最广大人民群众根本利益的主张。法律援助制度的建立和实施，通过法律的扶贫、济弱、助残，对于最广泛最充分地调动一切积极因素，促进形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会主义和谐社会，具有重要的意义。
但在现阶段，我国作为发展中国家，还处于社会主义初级阶段，国家财力有限，不可能像有些西方国家那样完全按照有偿服务的标准支付服务费。我国对法律援助在明确规定是“政府的责任”、“法律援助机构应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴”的同时，规定“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务”。根据这些规定，一方面，受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员，在法律援助案件办结后，有获得由政府法律援助机构支付办案补贴的权利。法律援助对于受援人来说是无偿的，但对律师办案来说不是无偿的，更不能理解为需要律师自己贴钱承担办案成本费。这就体现了政府的责任和政府对律师等法律援助人员付出劳动的尊重和肯定。另一方面，这种补贴费主要解决的是律师等法律援助人员办理法律援助案件所必需的实际开支，远不能达到有偿服务的收费标准，所以也因此体现了律师等法律援助人员从中所履行的义务。需要说明的是，国务院《法律援助条例》没有对服务费和成本费加以区别，统称法律援助办案补贴，这可以理解为除了包含成本费也没有禁止服务费。实践中，有的地方在成本费之外，另行支付一笔服务费。因此，从这个意义上说，我国的法律援助制度正处于从“作为权利的法律援助”向“作为福利的法律援助”发展的阶段，是以政府行为为主导、社会行为为补充的政府行为与社会行为的结合。
二、浙江的法律援助
浙江法律援助事业起步于1996年（宁波）。1999年，浙江省法律援助中心成立，2000年，浙江省人大常委会颁布《浙江省法律援助条例》，从此，浙江法律援助事业进入了全面发展的新时期。以国务院颁布《法律援助条例》为契机，2004年4月省政府办公厅下发了《关于切实做好法律援助工作的通知》，2005年7月省人大常委会对《浙江省法律援助条例》进行了修订，进一步就落实政府责任、扩大法律援助覆盖面等作出了具体规定。不少市、县（市、区）政府把法律援助列入了年度为民办实事工程之一。目前，全省省、市、县三级法律援助机构全部建立，共102家；工作人员454人。“窗口”建成率达到了77%。依托司法所、社会团体及相关部门设立法律援助工作站（部）近3000家，注册法律援助志愿者3000多人。法律援助网络已基本覆盖了全省各地。浙江省司法行政系统通过先后制定下发《关于省直律师法律援助工作暂行规定》、《浙江省办理法律援助案件程序规则》，《关于开展法律援助进监所工作的意见》、《关于进一步做好职工法律援助工作的意见》、《法律援助和“12348”法律服务工作目标考核细则》、《关于加强农村法律援助工作的意见》等规范性文件，推进了浙江法律援助工作的制度化、规范化。与此同时，还积极推出向困难群众发放“法律援助卡”、开辟法律援助“绿色通道”等便民利民措施，方便了困难群众寻求法律援助。2003—2006年，各级法律援助机构和“12348”服务热线接待困难群众来电来访达83万人次；办理法律援助案件59021件、受援人达80252人，其中2006年为20861件，比上年增加了20.9%，受援31100人。特别是我省认真贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，把农民工列为法律援助的重点对象，明确凡因欠薪、工伤等申请法律援助的，不再审查其是否符合法律援助的条件，加强了对农民工的维权工作。近年来，农民工法律援助案件占法律援助案件总数近50%，一些农民工集中的市县区占到了八成以上，取得了良好的社会效益。
但也不能不看到，我省的法律援助工作还存在着一些亟待解决的问题，主要表现在：一是供需矛盾突出，大量增长的法律援助案件与我省目前的法律援助救助能力的矛盾依然存在；由于律师资源分布不均，律师资源匮乏的地方，法律援助不能满足困难群众寻求法律援助的需求，离“应援尽援”的要求尚有距离。二是各级政府对法律援助经费投入偏低，总体上看法律援助门槛设定还是过高。三是工作发展不平衡，有的政府领导对法律援助工作认识还不够到位，人员配备、窗口建设和经费落实不力。四是协调机制尚未健全，律师承办法律援助案件调查取证时，有的部门支持不够，有的部门仍然不能缓、减、免收相关费用。
三、强势政府下法律援助事业的发展
解决上述这些问题，推进我省法律援助事业的发展，首先是要不折不扣地贯彻《条例》，真正确立并落实各级政府的法律援助责任。以人为本的社会，政府的一个重要任务（甚至可以说是首要任务）是保护弱者享有平等的权利。《条例》列明的条文惟有通过政府切实承担起应承担的责任，推进实实在在的实施，才能使原则的死板的规定变成对相对人来说活生生有意义的东西，尤其是在当前强势政府下更是如此。在此基础上，全面、准确理解建立法律援助制度的目的、意义，紧密结合浙江实际，努力在提高社会知晓度、加大保障力度、健全协调机制以及降低援助门槛、扩大受援面上狠下功夫，努力做到“应援尽援”。具体地说：
（一）加强宣传，提高社会知晓度，进一步形成全社会关心支持法律援助事业的良好氛围
制定法律是为了实施法律。与法律援助政策和法律法规的制定相比，法律援助的有效实施对于需要帮助的困难群众而言，显得更为重要、更具实际意义。法律援助有效实施的一个重要前提就是提高社会知晓度，让群众特别是困难群众知道法律援助是怎么回事（“料理”——“按摩店”——“餐馆”——进餐）。而要让困难群众知道法律援助是怎么回事的有效途径和方法，就是加强宣传。2006年，江苏省法律援助中心对此专门在全省农民工中进行了问卷调查，数据显示，知道法律援助是干什么的只占7.8%，大概知道一点的占58.6%，有32.5%根本不知道法律援助是怎么回事。在问到“有问题发生，你会去法律援助中心求助么”这个问题时，有93.1%的农民工表示会去。这组数据表明了这样一个现象或者说说明了这样一个问题：一方面困难群众中蕴藏着巨大的法律援助需求，但另一方面由于宣传不到位、社会知晓度不高等种种原因，对法律援助还不了解，潜在的法律援助需求并没有转化为申请法律援助的实际行动。
再则，在实践中，我们要贯彻上级的重大工作部署，往往是把“广泛深入宣传，统一思想，提高认识”摆在第一条，这并不是“八股式”的官样文章，而是符合贯彻过程的规律的。只有通过学习宣传，思想统一了、认识提高了，才会有坚决的行动把上级的重大工作部署落到实处。同样，法律援助的目的意义等，只有通过广泛深入的宣传，才能被各级政府所认识，并使之成为关心、支持法律援助事业发展的自觉行动，在组织建设、经费落实等方面给予有力的保障。事实正是如此，由于宣传的不到位，使得一些人甚至是政府领导至今还认为法律援助是律师的工作、是司法行政机关一家的事，导致全社会关心、支持法律援助事业氛围不能很好的形成。
因此，在当前，加强宣传对于法律援助这一新的“阳光事业”显得十分迫切和重要（原来没有大力宣传的原因）。具体工作中，要加强司法行政机关与报刊、广播、电视等媒体的合作，以开辟专栏、进行专题报道等形式进行宣传，进一步提高对法律援助宣传的深度和广度；探索各种宣传方式，充分利用互联网等现代传媒手段，进一步加大对法律援助的宣传力度，提高宣传成效，努力使法律援助家喻户晓。
（二）转变观念，强化政府责任，进一步建立健全法律援助的公共财政保障机制
一项有生命力的制度，在其施行的初期就应当有前瞻性的思考，企业管理中的成本核算、追求效益最大化的理念同样适用于法律援助专项经费的管理使用。一些发达国家的教训告诉我们，必须从制度上规范完善法律援助专项经费管理使用，才能有效遏制因法律援助专项经费管理不规范、使用不合理等问题而影响法律援助事业的健康发展。（一些发达国家在创建法律援助制度时忽视了法律援助的成本控制，法律援助经费管理使用制度存在着设计缺陷，在实施过程中，即便投入了大量的法律援助经费，也无法完全满足日益增长的需求。法律援助事业虽然为社会贫困者带来了实惠，但同时也成为国家财政的负担。例如，英国对法律援助资金实行开放式的财政预算，并放宽获得法律援助的经济条件，使政府提供法律援助覆盖了60%的国民。但是，自20世纪80年代开始，由于资格条件宽松，法律援助需求量不断增加，政府越来越感到无力承担日益增长的资金支出，终于不得不开始限制法律援助财政开支，适量压缩和限制法律援助需求量。法律援助发达的国家或地区，“昂贵的法律援助开支带来的烦恼，在一些西方国家具有共性”，有的国家如英国、加拿大、澳大利亚等国还专门为此召开了国际性法律援助研讨会，以研究解决他们所面临的共同问题）。
我国法律（《条例》）明确规定法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，我在上面讲到，目前我国还是一个发展中国家，在短期内不可能像发达国家那样对法律援助投入大量财政资金，尤其在有些经济欠发达地区，法律援助专项经费尚不能满足开展法律援助工作的实际需要。因此，在现有的条件下，法律援助事业要发展，法律援助工作要拓展，就必须建立健全管理规范、使用有效的法律援助专项经费管理制度，力求做到化钱经济、办事高效，努力降低使用成本，提高法律援助专项经费使用效率，最大限度地发挥有限的法律援助专项经费，在为更多困难群众提供无偿法律服务中的作用。这既是体现法律援助工作绩效、提升法律援助能力的重要举措，也是法律援助管理理念的探索和创新，更是法律援助事业可持续健康发展的重要保证。
我省作为经济较为发达的省份，各级党委政府非常重视公民权利的保障，在法律援助经费的投入及管理使用上也取得了一定成效。一是法律援助专项经费有立法保障。二是法律援助专项经费投入逐年增长（见表）。
三是法律援助专项经费的使用管理有了制度。但也存在着一些问题。一是财政经费支出列项不明确，公共财政理念不强。二是法律援助经费总量少，财政保障力度不够，不能满足实际工作需求。三是法律援助经费规范使用意识淡薄，核算不清晰。四是专项经费支出结构不合理，管理不严，影响了专项经费使用的社会效益。总的看，受经费不足的制约，我省也还远没有达到“应援尽援”的程度。
建立规范有效的法律援助专项经费管理使用制度必须以制度创新为手段，以提高专项经费使用绩效为目的，一方面要努力实现“应援尽援”的目标，另一方面要把握“少化钱、多办事”的原则，按照公共财政的要求，合理调整支出结构，规范使用程序，为法律援助事业稳步发展有力的财力支持。一是要树立并强化公共财政支出理念，增加对法律援助专项经费的投入。二是要树立效益理念，建立系统科学的法律援助专项经费支出结构体系。三是要加强监督管理，建立法律援助专项经费管理使用绩效评价体系。总的一点就是，我们浙江作为经济先发优势明显、综合实力比较强的省份，有条件、有能力在法律援助经费保障方面做得更好，在确保将法律援助经费列入各级政府财政预算的同时，适当提高法律援助的办案补贴标准，以更充分地调动律师等法律援助人员办理法律援助案件的积极性，进而推进我省的法律援助事业更大的发展。
（三）整合资源，优化外部环境，进一步形成有利于法律援助事业发展的合力
从这几年的情况看，法律援助事业发展的外部环境，总体上呈现出了越来越好的趋势，但由于受整个法治建设进程制约等客观方面因素，以及一些领导干部及相关部门认识不够统一、思想不够重视等主观方面原因的制约，导致许多方面的资源没有很好整合，合力没有完全形成。这里要指出的是，律师作为法律援助的主力军，其执业环境有待进一步优化，从目前看至少还存在着“会见难”、“阅卷难”、“调查取证难”、“取保候审难”、“发表意见难”等问题。特别是在办理法律援助案件中，虽然有政府补贴，但并不能满足律师实际办案费用，律师减免服务费办理法律援助案件，是对社会弱势群体的人文关怀，是对社会和谐发展的贡献。为了鼓励律师参与法律援助工作，不少律师事务所规定，办案律师在领取政府拨发的法律援助办案补贴后，在律师事务所还可领取部分差旅费补贴，以弥补政府拨款的不足，但目前该项费用在我省不允许列入成本，这就增加了律师事务所的税赋，等等。因此，针对这些现状，迫切需要各级政府、相关部门从全局的高度，对法律援助事业的发展进行前瞻性、战略性的思考，帮助解决法律援助事业发展过程中遇到的困难和问题。在当前，着重是要进一步推动法律援助政府责任的落实，促进加强法律援助队伍建设，加大经费保障力度，改善法律援助工作条件，支持法律援助窗口建设；其次是要进一步加强相关部门之间的协调配合，切实承担起保障困难群体获得无偿法律服务的责任，免除办案过程中所需的各类费用，共同为降低法律援助成本作出努力；各社会团体和中介机构也应充分利用自身资源，积极参与法律援助事业。当然，不是所有费用在所与相关部门都要得到免除的，这在实践中也是行不通的。如司法鉴定，其费用都由司法鉴定机构免除显然是不切实际的，这就要政府以“花钱买服务”的理念为此“买单”。
（四）完善立法，加强法制保障，进一步推进法律援助的法制化
从当前的法律援助实践看，《法律援助条例》本身需要进一步完善。一是要在明确法律援助是政府的责任、律师要承担法律援助义务的同时，区别不同情况，进一步明确其他与法律援助有关的单位和部门，也必须承担起法律援助的义务，而不能置身事外。否则，律师的正义感再强，也会因为受制于相关部门的不配合以及履行义务的不到位，而使法律援助的质量、效果等大打折扣，甚至还有可能因此被受援人误认为援助律师不尽职。二是进一步扩大受援面，逐步取消受援范围的限定，真正体现“应援尽援”的原则。三是对非诉讼法律援助事项作出明确的界定和规范。实践中，非诉讼法律援助事项很容易同人民调解工作相混淆。四是对律师提前介入法律援助情形、条件等作出更符合实际的规定，改变律师一味被动接受指派的局面，激发律师开展法律援助的主动性和积极性，实践中困难群众往往对律师比较信任，直接找到律师请求法律帮助的现象比较普遍。四是对法律援助经费如何接受社会捐赠做出明确规定，提供法律依据。
在此基础上，出台同《法律援助条例》具有同等效率的配套的《〈法律援助条例〉实施办法》，除作出必要的操作性规定以外，重点就政府、法律援助工作者，没有承担起法律援助责任、不履行法律援助义务所导致的法律后果——即责任追究的具体办法。同时，还可以就简化援助案件申请程序等方面的问题作出更为明确的界定（规定），提高法律援助的效率，使之更加便捷化、人性化。
